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当保密遇到公开
发布时间: 2008-06-19


“公开与保密是一对矛盾”

51,《政府信息公开条例》正式开始实施。

这部层级并不高的行政法规在历时7年之久的立法过程中曾引发持续关注和媒体热议。20064月,当时有消息称“千呼万唤的《政府信息公开条例》有望年内出台”,国内媒体的标杆式人物、《财经》杂志主编胡舒立当即撰文,称之为“令人振奋的一桩大事”。她同时放言:从数千年“民可使由之,不可使知之”的传统,到数十年“保密再保密”的训练,转变为今天在法律轨道上主动寻求政府行为的透明和公开,中国人再也不会轻易放弃已到手的机会。若干年后回首,人们会看到,这是中国历史的又一个新起点。

“如果真的实施,这简直就是一场革命”“比《物权法》更值得期待”“里程碑式的跨越”“牵一发动全身的变革……丝毫不亚于1998年《行政诉讼法》以及2004年《行政许可法》带给各级行政机关的变革和挑战”……尚未出台即赢得如此赞许和期待,历史上没有哪部条例曾享受这般待遇。时任国务院信息办政策规划司副司长的秦海甚至这样说:“这部条例只要制定出来,哪怕通不过,也算得上意义重大。”

2007424清晨6时,新华社受权公布《条例》全文。美国《华盛顿邮报》当天发表《政府公开政务意义深远而重大》一文,对我国的政府信息公开进程表示“审慎乐观”:

如果全国各级政府真正贯彻执行,它将显著改善中国的政务。官方通讯社称之为“具有历史意义”的决定,它将使官方信息不公开的传统发生最明确和最进步的转变。但在中国历史上,中央政府的法令未能全面落实的情况比比皆是。因此,现在还不能断定这项条例能否彻底改变历经半个世纪的保密传统。

当天上午10时,国务院法制办副主任张穹在新闻发布会上遭遇记者“围堵”,媒体抛出的“最敏感”问题就是公开与保密的关系。对此,身为法学家的张穹坦承“政府信息的公开和政府信息的保密是一对矛盾”;政府信息的保密,还是要“按照《保密法》的规定来进行审查”。张穹在会后还告诉记者,《保密法》的修改已列入国务院立法计划,相关工作正在有序进行之中。

剪不断的联系

犹如一枚硬币的两面,信息公开首先要处理好与保密的关系,这也是信息公开立法中一直争议的焦点所在。中国人民大学法学院教授、信息公开立法的参与者莫于川曾告诉媒体,《政府信息公开条例》的立法,实际上正是起步于《保密法》及相应法规的缺陷。

《保密法》颁布于1988年,被认为是“计划经济时期的产物”,1997年的八届全国人大期间,已经有议案要求修改《保密法》。政府信息公开立法,就是对《保密法》修改的研究和探索中逐步提出来的。

还是在1997年,国家保密局邀请包括全国人大常委会法工委、国务院法制办等部门的有关负责人以及一些法学界专家作为顾问,参与研究修改《保密法》,当时《保密法》已实施了近十年。

“在研究的过程中,我们发现修改《保密法》的关键问题是把保密和公开的关系处理好,只有把公开做好了,保密的问题才能做好。公开搞好了,保密就好搞了”,当时受邀参与修改《保密法》的周汉华教授回忆说。

有关信息公开的立法起草工作随之启动,而2003年“非典”(SARS)事件中的教训,促使政府下决心加快信息公开的立法进程。

或许是因为考虑到任务的艰巨性,原本准备制定的政府信息公开法最后变成了以国务院名义颁布的行政条例。对此,主导此项立法工作的国务院信息办给出的解释是制定条例比较简单,耗时短,可以解决急需——一句话,立法成本相对较低,各方面的触动较小,关系也比较容易协调。

在立法过程中,多数参与草案制订的专家学者认为,《政府信息公开条例》应体现新的制度创新,明确“以公开为原则,以保密为例外”的原则,至少在舆论层面,这一主张已成为各界共识。但是在最后出台的这部以公开为主旨的《条例》中,相关的表述付诸阙如。

尽管如此,法律专家们的某些早期构想在《条例》中还是得到了体现。对于不公开的范围,《条例》限定在“国家秘密、商业秘密和个人隐私”。立法过程中,有人主张加入“工作秘密”,理由之一是《公务员法》把“保密工作秘密”作为公务员的一项重要义务写入法律。但是考虑到“工作秘密”是一个具有弹性和自由裁量权的内容,在实践中很难界定,“工作秘密”的字眼最终没有在《条例》中出现。

“过渡性安排”

2007117日国务院常务会议审议并原则通过《条例》到424日《条例》公布,历经3个多月的时间,这在我国行政法规的制定过程中,比较罕见。

周汉华介绍说,在《条例》不断修改、征求意见的过程中,引起争议最多的就是政府信息公开的范围,如何处理公开与保密的关系,如何做到最大限度地保障公众知情权的同时保证不泄密。这样的要求实际上已超出了一部信息公开法律应该关注的范畴。

“立法机关对于这个《条例》的出台慎之又慎”,周汉华介绍,在3个多月的时间里,争议的焦点之一是要不要以列举的方式明确政府主动公开的范围,最终《条例》专设一章规定了公开的范围,这被认为是一种具有中国特色的信息公开规定。

此外,《条例》的第14条,明确规定了信息公开前的保密审查机制条款。有关人士注意到,直到20065月,国务院信息办主导下起草完成的《政府信息公开条例(草案)》征求意见稿中,还没有前置性的保密审查条款。正式颁布的《条例》,向作为上位法的《保密法》做出了让步。

对于上述看法,广州市人大常委会副主任李力表示并不完全同意,她认为问题的关键在于修改《保密法》。如果把眼光放远一点,第14条完全可以被看做一种过渡性安排。

早在2003年的全国人代会上,时任广州市政府法制办主任的李力同时提交了制订《政务信息公开法》和修改《保密法》的两个议案。在她看来,这两个法律是相互对立但又相互联系的。如果保密的范围不清楚,公开的范围当然也很难弄清楚。要制订信息公开的法律,就必须把不能够公开的内容规定清楚。如果《保密法》能够修改得很好,那还会出现人们担心的问题吗?

李力认为,其实政府也希望弄清楚、也需要知道哪些信息可以公开,哪些不能公开。在不清楚规则的情况下,政府可能觉得自己拿不准,存在顾虑,恐怕信息公开了会导致不好的结果,对某些信息到底是不是属于国家秘密也没有把握。在这种情况下,行政机关确实不敢随便把信息公布出去。这是第14条得以出现的真正背景。所以,要落实信息公开,关键是要健全整个法律制度,《保密法》的修改要加快步伐。只有这两个法律制度很好地配套实施,才能产生比较好的效果。

从“公开搞好了,保密就好搞了”到“关键是修改《保密法》”,问题似乎陷入了“鸡生蛋还是蛋生鸡”的循环。类似的事实表明,社会进步与制度变革很难一步到位,《政府信息公开条例》的颁布出台,既是对以往政府信息公开立法活动的总结,也是多种力量博弈的结果,既要顺应社会潮流,又要兼顾现实可能性。从这个层面上讲,《条例》虽然存在诸多不足和遗憾,但它的颁布本身,就是一个前所未有的进步。对保密工作部门来说,追求保密与公开的双进双赢和协调配套,是一个既定的目标。可以想见,这将是一个长期的、不断调整磨合的过程。

 
 
添加者:戴和圣 添加日期:2008-06-19 审核者:戴和圣 审核日期:2008-06-19
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